2011-06-2814:13:35
4、政党协商体制和双轨制政府
1949年10月21日，政务院总理周恩来主持政务院第一次政务扩大会议，宣布政务院成立。
政务院及其所属机构工作人员由三部分人组成：长期参加革命工作的**党员，前国民党政府的旧职员，在旧社会里被埋没的知识分子和新教育出来的学生。
11月2日，**中央政治局会议讨论通过了政务院党组正副书记和政务院所属各委部会院署行分党组书记名单，周恩来任政务院党组书记，董必武、陈云分别任第一、第二副书记。
11月9日，**政治局会议讨论并通过《关于在中央人民政府内组织党委的决定》。【2】
此后，政府内的**组织普遍建立起来，形成了政府内有党的双轨制局面。
【2】**中央文献研究室编，周恩来年谱（1949－1976），中央文献出版社，2007年，第9页。
2011-06-2815:32:31
【续上】
**在政府内建党组的问题，很快便引起了了反弹。
现象之一是一些部委中党组领导成员，与党外人士合作中出现了问题，特别是15个部委正职为非**人士的部委，如交通部（部长为章伯钧）。
因党内已有决定，党组成员便以党内决定为依据而不请示部长，或不与非党成员谈论，便擅自下达行政命令，使党外人士在政府部委中的职权受到严重冲击，引起政府部门中党内与党外人士之间的工作矛盾。
财经党组分组负责人薄一波，曾就此事作批示指出（11月13日）：“许多事情需要党组事先商量，需要有党的明确领导，但这绝不是说，一切事先商量好了，然后拿出去通过了事。”【3】
这个现象背后的实质问题是，在政府部门内，拥有实际决定权并负行政责任的是部门党组，而不是行政首长。
现象之二，是引发了民主人士关于民主党派存废的争议。
周恩来于11月12日在农工民主党第五次全国代表大会上指出：“一个革命政党不必害怕自己消灭，但农工民主党还没有到这个时期，它还有它的历史任务，不能让它无疾而终。”
在12月6日**统战部招待民盟代表时，周恩来针对民主党派领导人认为民主革命胜利了，党派存在就没有必要，要求合并和取消的思想动态，再次明确：“民主党派在中国革命中是有贡献的，不论民盟或其他民主党派人士应该继续存在下去，……今天不能取消党派。”【4】
【3】薄一波著，若干重大决策及事件的回顾（上），**党史出版社，2008年，第24－25页。
【4】**中央文献研究室编，周恩来年谱（1949－1976），中央文献出版社，2007年，第11、16页。
2011-06-2815:34:23
【续上】
针对出现的这些情况，1950年1月9日，周恩来在政务院党组全体会议上，根据中央决定，宣布成立政务院党组干事会，同时指出：中国**在政府中的活动有两种，一是支部活动，要成立政府党委会，直接受**中央组织部领导；二是党组活动，在政治上政府党委受党组领导。“政务院党组有三层组织，即政务院党组干事会、各委分党组干事会和各部党组小组”。
党组各级组织的任务是：（一）把党中央的路线、方针和政策贯彻下去，不仅是每个党员都了解，还应对党外人士进行说服和教育，……在重大原则问题上，党组的意见必须一致。（二）党组作为领导机构……。【5】
【5】**中央文献研究室编，周恩来年谱（1949－1976），中央文献出版社，2007年，第21页。
2011-06-2815:42:13
【续上】
这时在各级政府中成立的党委会，还没有取代各级政府首长成为各级政府事实上的领导者，但由于党委会直接隶属于**中央组织部，地方党委与中央之间的上下级服从关系便建立了起来。
而在政务院系统中，不设党委会，而设政务院党组干事会、各委【6】分党组干事会、各部党小组；实际上政务院党组干事会即相当于党委会，更由于周恩来本身为**主要领导人，政务院的实际决策机构事实上是政务院党组干事会。
此外，地方政府党委在组织上接受**组织部的领导，在政治上接受政务院党组干事会的领导，这就保证了中央政府对地方党委的绝对领导权，为稍后地方政度府被置于地方党委的领导下确立了组织基础。
【6】政务院设立政治法律委员会（主任董必武）、财政经济委员会（主任陈云）、文化教育委员会（主任郭沫若）、人民监察委员会（主任谭平山）。这四个委员会与政务院各部之间原是并行关系，因政务院三级党组体系的建立，使各部被置于四个委员会的领导之下。而郭沫若和谭平山这两个名义上的党外人士与**是一种亲密关系，故政务院各部自政务院党组体系建立后，事实上被置于**党组的领导之下。
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